生活垃圾处理处理费与物业服务费关系辨析

“ 本文是我在2011年武汉市开始推行生活垃圾服务费“合并收取”时写的一篇文章，眼下，这个问题还是处于讲得清道理，讲不过红头文件的状态，重新翻出来，作为业主，又是物业人，确实纠结。《湖北省城镇生活垃圾处理收费管理办法》（鄂发改规〔2021〕2号，2021年04月01日）明确指出“物业管理区域清洁卫生费用应当计入物业服务成本，不得重复计入城镇生活垃圾处理费成本”，影响如何，仍待观望“

针对我国城市生活垃圾处理投资渠道单一，设施建设、运行和维护资金短缺等问题，国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委于2002年6月7日联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（计价格[2002]872号），该通知下发以来,全国各地先后开征了城市生活垃圾处理费，并不断改进城市生活垃圾处理收费方式。

2011年6月，武汉市政府办公厅发出《关于改革生活垃圾服务费收费方式的通知》，自2011年7月1日起，武汉市生活垃圾服务费在收费方式上发生重大变化，由原来的收费员人工上门收取，变为与水费合并收取。《通知》所称的“生活垃圾服务费”就是指生活垃圾处理费。

一

在武汉市，城市生活垃圾处理费并不是一项新的收费项目，《湖北省物价局、省财政厅关于印发全省城建系统行政事业性收费项目及标准的通知》（鄂价费字[1992]232号）、《武汉市人民政府办公厅转发市市容环境卫生管理局等部门关于收取生活垃圾服务费的报告的通知》（武政办[1995]268号）；《湖北省物价局、省财政厅关于调整武汉市城区居民卫生费收费标准的通知》（鄂价房地字[2000]132号）均对此有明文规定。其中，武政办[1995]268号文件明确了生活垃圾收费标准，涉及单位的收费项目2个，分别是垃圾清运费和处理费，区分不同的收费对象，实行不同的收费标准。其中对居民按每月每户5元清运费，暂时不收取垃圾处理费，交费时间是月底。

之后，《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》（湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2006年5月26日通过）、《武汉市市容环境卫生管理条例》（2004年11月26日武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）等地方法规先后出台，城市生活垃圾处理收费制度逐步健全。

关于收费名称问题，武汉市政府办公厅《通知》继续沿用“生活垃圾服务费”的提法，从文字上理解，称卫生费或是生活垃圾服务费，涉及范围过于宽泛，可将生活垃圾的清扫、收集、运输和处置都包含在内，在不甚了解法律政策的群众中容易产生误解。称“生活垃圾处理费”则界定相对明确，易于群众理解，也方便开展宣传。就政府规范性文件制定的规范性而言，遵从中央文件及地方法规的措辞，也相对严谨的多。

二

武汉市政府办公厅《通知》第四条规定：“市城市管理部门委托市水务集团、武钢房产公司、长江供水实业有限公司等供水企业和自备水源单位，在对供用水服务对象（包括居民和单位用户）收取水费时按照下列规定一并收取生活垃圾服务费：（一）由供水企业直接抄表到户的居民用户，在缴纳水费时一并缴纳生活垃圾服务费。（二）已实行物业管理的小区的居民用户，实行抄表到户的，在生活垃圾服务费与水费合并收取后，其物业管理费中应当剔除原计入的生活垃圾服务费；未实行抄表到户的，由物业服务企业在缴纳其水费时一并缴纳其生活垃圾服务费。物业管理小区内由物业服务企业承担的环卫作业费用，由城管部门根据物业服务企业的实际工作量从收取的生活垃圾服务费中予以返还。”这里面就出现了一个问题：已实行物业管理的小区的居民用户，实行抄表到户的（15层以下），业主在缴纳水费的同时交纳“生活垃圾服务费”，再凭缴费单据到物业公司领取等额的物业服务费退款；未实行抄表到户的（15层以上由水务抄总表的，物业公司代收水费），由物业公司交纳水费后一并按实际户数缴纳生活垃圾处理费。这两种情况下，业主都是实际不需要缴纳生活垃圾处理费，每月5元钱只不过是从左手出去转身之间又从右手回来。收取生活垃圾收费，就有点变相折腾有物业管理的小区的居民的味道了。如此一来，生活垃圾处理收费制度改革改变的不仅仅是生活垃圾收费的方式，而且部分改革了生活垃圾收费的收取对象了：不是居民要交“生活垃圾服务费”，而是物业公司要交“生活垃圾服务费”。产生这个问题的根源在于该《通知》认为已实行物业管理的小区的居民用户的生活垃圾服务费包含在物业服务费中，在生活垃圾服务费与水费合并收取后，其物业管理费中应当剔除原计入的生活垃圾服务费。依据物业公司与业主签订的物业管理服务合同，物业公司仅向业主收取物业服务费，物业服务费包含“生活垃圾服务费”吗？

三

物业服务费是物业管理企业按照物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序，向业主所收取的费用。包括物业服务成本和物业管理企业的酬金，其中物业服务成本具体包括由人员费用、物业共用部位共用设施设备日常运行维护费用、绿化养护费用、清洁卫生费用、秩序维护费用、物业共用部位共用设施设备及公众责任保险费用、办公费用、管理费公摊、固定资产折旧以及经业主同意的其它费用。而生活垃圾处理费是城市环卫部门收取的垃圾处理有偿服务费，专项用于支付垃圾收集、运输和处理费用。第一，两者的性质不同：物业服务费的收取与使用，是物业服务合同内容的一部分，是业主与物业公司协商确定的，双方当事人的法律地位平等，并区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价；生活垃圾处理费收费标准由政府价格、建设（环境卫生）行政主管部门制定，报城市人民政府批准执行，实行的是政府定价，属于行政事业性收费。第二，两者的用途不同：城市生活垃圾管理由清扫、收集、运输和处理四个环节组成。物业服务费中的清洁卫生费用主要用于购置工具和清洁用料、消杀防疫、化粪池清理、管道疏通、清洁用料以及环卫所需的其他费用，简言之，主要用于物业管理区域内公共场所的清扫环节。生活垃圾处理费专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置，严禁挪作他用，主要包括运输工具费、材料费、动力费、维修费、设施设备折旧费、人工工资及福利费和税金等。第三，收费方式与主体不同：收取物业服务费的是物业公司，是与业主平等的民事主体, 遵循的是费用与服务水平相适应、“谁服务谁收费”的原则；生活垃圾处理费属于行政事业性收费，收费主体是政府或其委托的政府部门，在武汉由城市管理局收取，依照的是“谁产生、谁付费”的原则。第四，缴费主体不同：依据物业服务合同，支付物业服务费的是业主，是房屋的所有权人，房屋的其他实际使用人（如租户）交纳物业服务费是基于他与业主之间的协议，实际使用人不交纳的，业主负连带交纳责任。而按照“谁产生、谁付费”的原则，不论是城市居民还是城市暂住人口，均应按规定缴纳生活垃圾处理费。第五，法律责任不同：业主违反物业服务合同约定拒绝或者迟延交纳服务费的，应当依据合同约定或法律规定承担相应的违约责任，是民事责任，纠纷的解决方式是民事仲裁或民事诉讼；而根据《城市生活垃圾管理办法》规定，单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，对单位可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过3万元的罚款，对个人可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过1000元的罚款，属于行政处罚，拒不执行的，城管部门还可以依法强制执行，相对人有异议的可提起行政复议或行政诉讼。关于物业管理区域内生活垃圾的处理，《武汉市住宅区物业管理职责分工若干规定》规定有明确的分工：“住宅区规划红线以外的道路及通过住宅区的市政道路的清扫保洁，由所在地环卫服务单位负责；住宅区内其他道路及绿地内、楼内等公共部位的清扫保洁，由物业管理企业负责；住宅区内的生活垃圾，由物业管理企业从住宅楼运至垃圾转运站或环卫部门指定的地点后，由环卫服务单位运至垃圾处理场，环卫服务单位清运垃圾的费用，由物业管理企业按物价部门核定的标准，从收取的综合服务费中支付。”这里涉及到的环卫服务单位收取的费用，性质上属于经营服务性收费，与作为行政事业性收费的生活垃圾处理费也是不同的。从上面的分析可以看出，物业服务费与生活垃圾处理费是两种明显差别的收费项目，这两笔费用既不互相包含，也没有关系。已实行物业管理的小区的居民用户，在已经向物业公司支付物业服务费之后再缴纳生活垃圾处理费，不存在重复收费的问题。

四

混淆垃圾处理费和物业服务费这两种费用的概念，认为物业费中就包含垃圾处理费，就在逻辑上产生了无法解决的矛盾：生活垃圾处理费只有城市管理部门才有权依法收取，物业公司擅自向小区居民收取生活垃圾处理费就是违法，是典型的价格违法行为，小区业主有权拒绝交纳，物价部门应当依法查处，已经收取的应当返还给业主，而不是在业主在缴纳水费时一并缴纳生活垃圾处理费之后再返还业主。另一方面，如果认为《通知》中所讲的返还生活垃圾处理费处理费是合法的，也就必须承认物业公司在物业服务费中增收生活垃圾处理费合法，而这显然有违背了生活垃圾处理费与水费合并收取的初衷。在武汉，实行政府指导价的物业公司占大多数，居民消费价格指数持续上涨，物业服务成本逐年上升，而政府指导价七年来一直没有调整，再让物业公司承担本应由业主自行承担的生活垃圾处理费，所承接的物业管理区域越大，生活垃圾处理费负担就越重，物业公司的生存之艰难不言而喻。面对此次生活垃圾处理费收费方式改革，物业公司面临的难题不是配合城管部门做好生活垃圾服务费的收取工作，而是在这种“新政”下企业的生存问题了，这对武汉市物业管理市场的健康稳定发展以及推进中心城区老旧住宅区物业服务工作，将造成极大的负面影响。垃圾处理费收费困难，收缴率低。这是生活垃圾处理费收费制度改革面临的一大难题，其中一个主要原因就是在实施垃圾处理收费制度过程中政策宣传不到位，部分群众对环境卫生意识不强，对开征生活垃圾处理费不够理解。要改善这种局面，加大垃圾处理收费工作的宣传，明确垃圾处理收费的性质，厘清而不是继续混淆垃圾处理收费与物业服务收费的关系，引导而不是误导群众对城市生活垃圾处理费的认识，是一项意义重大的工作。补充一、相关配套文件：1.武汉市人民政府关于改革生活垃圾服务费收费方式的通知,武政规〔2011〕7号,自2011年7月1日起施行。有效期为3年。【武政规[2014]7号文件施行后失效】2.武汉市城管局、市房管局、市物价局关于物业管理小区生活垃圾服务费合并收取工作的实施意见，武城管[2011]68号3.武汉市人民政府关于加强生活垃圾服务费征收管理工作的通告，武政规[2014]7号，自2014年7月1日起施行，有效期5年【逾期未出台新文件，自然失效】。4.武汉市发展改革委关于动态调整政府定价的涉企经营服务性收费标准清单的通知，武发改收费 [2022]258号二、《湖北省城镇生活垃圾处理收费管理办法（鄂发改规〔2021〕2号，2021年04月01日）第三条 环境卫生(城市管理执法)部门负责辖区内城镇生活垃圾处理费征收管理工作，发改部门负责制定、调整城镇生活垃圾处理费收费标准具体工作，住建、财政、市场监管部门按照各自职责，协同做好城镇生活垃圾处理费各项相关管理工作。第五条 城镇生活垃圾处理费成本主要包括生活垃圾收集、运输、处理过程中的运输工具费、材料费、动力费、维护费、设施设备折旧费、人工工资及福利费等。物业管理区域清洁卫生费用应当计入物业服务成本，不得重复计入城镇生活垃圾处理费成本。

陶建国供稿

中国物业管理协会法律政策工作委员会委员

湖北省、武汉市政府采购评审专家

武汉市前期物业招投标专家

业委会平台答疑专家